论行政确认的可诉性

——以火灾事故认定为例

论文提要：

行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为(1)。作为国家行政管理的重要手段，行政确认的运用极为广泛，可说是与人们的生活息息相关。尽管行政确认渗透于社会生活的方方面面，但目前我国对其的规定，不同于行政许可和行政处罚等具体行政行为，多零散的分布于各部门的法律规范性文件，缺乏系统性。这种情况导致涉及行政确认的行政诉讼争议颇多，例如，各法院对火灾事故认定案件是否应当受理各持己见，既破坏了法制的统一性和权威性，也无法适应行政确认实践发展的需要。因此，笔者以行政确认的可诉性作为论文的题目，意图通过对行政确认的合理界定，根据法理并结合实际对行政确认的可诉性进行分析，以期对行政确认的规范化、系统化发展能有实际意义。

本文共分为二个部分。

第一部分是全文的基石，通过界定行政确认的定义及性质，总结行政确认的形式和分类，探讨界清本文所研究的行政确认的内涵和外延，为论证行政确认的可诉性奠定基础。

第二部分以案例着手，从火灾事故认定的性质、特征以及行政诉讼受案范围三方面分析火灾事故认定的可诉性。通过我国行政确认的司法审查现状以及存在的问题，在对我国法律、法规、司法解释关于行政诉讼受案范围的规定进行分析的基础上，论证行政确认应当纳入我国行政诉讼的受案范围。

全文共计7483字（含注释）。

一、行政确认概述

（一）行政确认的定义及其性质

姜明安教授称行政确认是“行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”，此观点得到理论界的广泛认同。笔者借此定义，对行政确认的性质进行分析：

第一，从行政确认行为的主体来看，行政确认行为必须是由行政主体做出。虽然由于确认行为对象的技术性和专业性，有越来越多的确定事项被交由非行政主体的组织来承担，但绝大多数的确定事项仍由行政主体来做出。

第二，从行政确认行为的效力来看，行政确认行为与其他具体行政行为一样都具有公定力、确定力、拘束力。行政确认行为一经成立，就应当受到其他机关的尊重，对于所认定事实的是与非的结论，在未经合法程序及合法理由撤销或者变更以前，相对人和其他相关人必须在法律上承认其效力，任何人、任何机关，包括作出行政确认行为的机关，都不能擅自变更。

第三，行政确认行为包含了行政主体的意思表示。行政确认行为不只是对事实的主观反映，它还要继续发展到对事实做出主观判断予结论的阶段。而这种做出判断与结论的过程，包含了行政主体的主观能动性。在行政主体运用法律这一客观标准进行判断的过程中，也存在着所适用的法律及法律标准是否适当，是否正确合法的问题(2)。所以，行政确认的作出体现出行政主体的意志，而不仅仅是一种观念的表明。虽然这种意志并不能直接产生和变更权利义务，但是也能够引起一定的法律效果，属于行政主体的意思表示。

第四，行政确认能够产生一定的法律效果。一般认为，“法律效果是指行政行为对权利义务的设定、变更或消灭，或者说行政行为所设定、变更或消灭的权利义务，是行政行为的构成要件或成立要件之一。”(3)由于行政确认并不直接设定变更和消灭权利义务，一些学者主张行政确认并不直接产生法律效果，而是通过行政确认对权利义务的影响而产生间接的法律效果。(4)在这里，我们要对法律效果的产生标准重新认识，不能仅仅将行政行为对权利义务关系的设定和改变作为法律效果的产生唯一标准。行政确认“会调整、涉及相对人、相关人的合法权益，直接影响到这些主体的权利义务与法律上的利益，也就是有涉权性。”我们认为，只要能够对行政相对人的权利义务关系产生实际影响的，都可以看作产生法律效果。也就是说，我们更多的是要关注行政确认对行政相对人权利义务的实际影响，要通过减少行政确认对于行政相对人权利义务的不利影响，来达到保护行政相对人合法权益的目的。另外，从客观上说，确认或证明某种权利义务关系，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，有着积极的法律意义，这种稳定和明确本身也应当视为一种法律效果(5)。

由此看见，行政确认是行政主体根据行政相对人的申请或根据自身职权依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告，对行政相对人的权益产生实际影响的一种具体行政行为。

（二）行政确认的形式和分类

1.行政确认的形式

形式是内容的外在表现，内容是形式的本质属性。根据法律规范和行政活动的实际情况，行政确认主要有：确认、认定（认证）、证明、登记、鉴证、确定、审定、检验、检疫等形式，其中前五种是比较常见的形式。

（1）确认。确认是指对个人或组织法律地位与权利义务的确定，如《中华人民共和国土地管理法》规定的农村土地、建设用地所有权和使用权确认；《中华人民共和国森林法》规定的林地所有权和使用权确认；《中华人民共和国商标法》规定的申请商标专属权确认等。

（2）认定（认证）。认定是指对个人或组织已有的法律地位、权利义务以及确认事项是否符合法律要求的承认和肯定，如《中华人民共和国消防法》的火灾事故认定；《道路交通安全法》规定的交通事故责任的认定；《中华人民共和国产品质量法》规定的企业质量体系认证等。

（3）证明。证明是指行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权利义务或某种情况，如《中华人民共和国居民身份证法》规定的对居民身份的证明；《中华人民共和国海关法》规定的对货物原产地的证明等。

（4）登记。登记是指行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为，如《中华人民共和国婚姻法》规定的的对结婚离婚的登记；《中华人民共和国户口登记条例》规定的户口登记；《中华人民共和国公司登记管理条例》规定的公司登记等。

（5）鉴证。鉴证是指行政主体对某种法律关系的合法性予以审查后，确认或证明其效力的行为，如《中华人民共和国药品管理法》规定的对不良反应药品鉴定等。

2.行政确认的分类

（1）根据行政机关是否主动进行确认，行政确认可分为依申请的确认（如对所有权、使用权的确认）和依职权的确认（如饮食行业，经行政机关监督检查，合格者给予合格证，即卫生合格证明）。

（2）根据行政确认与他种行为的关系为标准，可以划分为独立的行政确认和附属性的行政确认。前者是指法律效果独立于他种行政行为的行政确认行为，常见的如道路交通事故认定、医疗事故责任认定、革命烈士和烈军属的确认等；后者则是指法律效果归属于他种行政行为的行政确认行为。他种行政行为依赖于各种确认行为而存在，例如自然资源所有权、使用权发生争议之后，当事人申请主管行政机关解决，主管行政机关就必须在确认权属之后才能进行裁决。这时的确权就是为行政裁决服务的，是行政裁决的先决条件，因而具有附属性。

（3）根据行政确认的对象，可以划分为对法律事实的确认和对法律关系的确认。

行政确认中的法律事实除具备一般法律事实的性质外，着重于强调其特定的行政相对人的法律地位和权利义务的属性。即这些法律事实都与能否确认相对人的法律地位和权利义务关系密切相关，是一种特定的法律事实。对特定事实的法律确认是行政确认中数量较多的部分，涉及的范围较广，内容较为复杂。主要包括技术鉴定、卫生检疫、抚恤性质和等级鉴定等等。

行政确认中的法律关系是确定相对人法律地位和权利义务的法律关系。行政确认行为所引起的法律关系和行政确认行为所要予以确认的法律关系是两个不同的概念。前者是行政主体在行政确认行为中引起的，并由行政法律规范予以规定的，实施确认行为的行政主体与管理相对人之间的权利义务关系。后者则是行政确认行为所要确认的对象。这些作为确认对象的法律关系，可以是行政法律关系，也可以是民事法律关系或其他法律关系。目前我国法律法规规定的有关特定法律关系的行政确认并不多，大体上包括不动产所有权的确认、不动产使用权的确认、专利权确认等。

二、行政确认的可诉性

（一）从一次火灾事故认定说起

2010年8月11日凌晨，某镇购物中心两间七层楼房遭遇火灾，造成重大人身和财产损失。黄某是其中一间房屋的主人。现场7位目击证人均明确指认，系隔壁5楼最先起火，后火势蔓延到了黄某家。隔壁四楼住着两位老人，在发现着火后，他们通过黄某家一楼的木质楼梯顺利逃生，且称在逃生过程中未发现黄某家有火情和烟雾，待其到达地面许久后黄某家一楼才开始燃烧。根据现场照片显示，当隔壁四楼、五楼均映出红光时，黄某家漆黑一片。现场勘查的县消防大队参谋也曾明确告诉黄某，起火点在隔壁五楼，跟黄某家没有关系。然而10月14日，县消防大队作出的《火灾事故认定书》在既无证据支持、又未说明理由的情况下认定起火点在黄某家一楼。黄某不服该认定只能向市消防支队提出复核申请。很快，市消防支队在未对黄某的质疑作任何反驳或说明的情况下，维持了县大队的认定。时隔不久，隔壁邻居以该《火灾事故认定书》为主要依据提起了民事诉讼，向黄某索赔经济损失227万元。黄某对《火灾事故认定书》不服，起诉至法院，法院以本案不属于具体行政行为为由，驳回起诉。黄某提起上诉，上诉法院“驳回上诉，维持原审裁定。”依据是：1、2008年修订的《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定，公安消防机构制作的火灾事故认定书属于处理火灾事故案件的证据。2、当事人对火灾事故认定不服的，可以依照公安部《火灾事故调查规定》的相关规定申请复核。3、火灾事故认定行为不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。

（二）我国行政确认诉讼的现状

由上述案例可以窥见我国行政确认诉讼现状之一斑。由于行政确认行为形式多样、内容丰富，目前，对行政确认的司法审查，我国基本上采取的是行政诉讼和民事诉讼并用的模式。在我国的司法实践中，行政确认的司法审查问题颇多。主要表现在：

1．受案范围过窄。行政确认行为在我们的日常生活中比较常见，规定行政确认行为的法律规范数量也很多，但能够进入司法审查的行政确认行为却少之又少，且类型单一。而且从受理的行政确认案件类型来看，集中在登记类行政确认和权属类行政确认两种，其中权属类行政确认则以土地使用权、房屋产权为主，登记类行政确认以婚姻登记为主，据笔者粗略统计，这两类案件占所有行政确认案件的九层以上。事故责任认定类以及技术认定类等其他行政确认案件凤毛麟角。

2．对行政确认案件的司法审查较为混乱。

实践中，不同的法院采取不同的标准，导致同一种行政确认案件在有的法院会被受理，有的法院不予受理，甚至在同一个法院也会存在以往受理的案件现在不受理；即使在受理后，司法审查的标准也不统一，不同的法院基于不同的理由和考虑会采取不同的审查标准，作出不同的裁判。此外，行政确认的司法审查实践中，还存在着仅将行政确认作为人民法院认定案件的依据而不予司法审查的现象，从而使行政确认这一行政权的违法行使造成的损害得不到司法救济。

（三）以火灾事故认定为例分析行政确认的可诉性

前述案例中二审法院驳回上诉的理由正确与否在此不论，笔者仅通过火灾事故认定的特征、性质以及行政诉讼受案范围三方面来论证火灾事故认定的可诉性，从而论证行政确认行为的可诉性。

1.从具体行政行为的概念、成立要件来看，公安机关的火灾事故认定行为是具体行政行为。

具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一概念表明具体行政行为具有五个特征：第一，具体行政行为必须是行政主体作出的。这里的行政主体既包括行政机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行政机关委托的组织或者个人，公安消防机关是行政主体毋庸置疑；第二，行为是行政主体行使行政职权的行为。也就是说，行为与行政职权相联系，其必须发生在行政主体在行政管理活动中行使职权时，根据《中华人民共和国消防法》第四条规定“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。”火灾事故认定行为是其职权范围的事项；第三，行为对象的特定性。行为是针对特定的人或特定的具体事项作出的只能适用一次性的行为，它与抽象行政行为不同，抽象行政行为是具有普遍约束力的行为，它的对象不具有特定性，且是可以反复多次适用的行为，火灾事故认定行为，是一次火灾事故一个认定书，是针对特定的火灾事故作出的特定的认定行为，具有特定性，不具有可重复性，从此点可知火灾事故认定行为是具体行政行为不是抽象行政行为；第四，行为是行政主体单方决定的。即行为的作出不取决于当事人的意志，而是依据行政主体的单方意思表示，根据《消防法》第五十一条规定“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书”也就说明了火灾事故认定行为是公安机关单方的行为、单方的意思表示，符合具体行政行为这一特征的要求；第五，行为产生法律后果。具体行政行为一经作出，即直接影响到相对人的权利义务和法律地位。这种权利义务关系既有行政法上的权利义务，也有民法上的权利义务，甚至还有可能产生刑法上的权利义务。换句话说，就是公安机关就火灾事故作出责任认定后，它就确定了当事人的法律地位，当事人处于被行政管理之下的相对一方，在民法上表现为民事权利义务的承担者或享有者，在刑法上表现为刑事责任的承担者。《火灾事故调查规定》第三十三条：火灾事故调查的相对人有权依据火灾事故调查认定书像法院提起民事诉讼，而法院在审理民事赔偿的主要依据就是火灾事故认定书，这也就是说火灾事故认定书早就已经规定了双方当事人的权利义务关系，对行政相对人双方产生了法律上的效果。

火灾事故调查认定行为，完全符合具体行政行为的概念、特征，是具体行政行为具有可诉性。

2.从火灾责任事故认定与技术鉴定的比较看，认定行为属于行政行为且是具体行政行为。

有人认为，火灾事故责任认定属于技术鉴定，不具有行政行为的属性。公安消防机构对火灾事故责任所作的认定与技术鉴定是有着本质区别的。我们知道，技术鉴定是鉴定人运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。比较责任认定与鉴定的概念，可以看出二者的区别在于：

首先，主体不同。火灾事故责任认定只能由公安机关依职权作出，是法律赋予公安机关的一项专有职权；鉴定可以由具备专门知识、技能和资质的鉴定人或鉴定机构等多元主体作出，且鉴定机构一般属于非行政机关。

其次，产生的原因不同。鉴定人的鉴定行为一般是基于指派、聘请或依当事人申请而产生，属消极的法律行为；责任认定是公安消防机构必须履行的法定职责，只要有火灾事故发生，公安消防机构就必须对火灾事故现场进行处理，必须调查火灾原因，对当事人的火灾事故责任进行认定，属积极的法律行为。

第三，拘束力不同。鉴定行为作出的鉴定书具有拘束力，可是这种拘束力在法院的参考价值并不是不可逆的；责任认定行为作出的责任认定书，具有确定力、拘束力、执行力具体行政行为具有的法律效果，在法院的参考价值是确定不可逆的。

第四，有偿无偿的不同。鉴定人或鉴定机构可以依照规定向申请鉴定人收取一定数额的鉴定费用，属有偿服务；公安消防机构进行火灾原因调查或火灾事故的责任认定时，不得向当事人收取任何费用，这是因为责任认定是公安消防机构的行政管理职责，它非依申请鉴定人的申请产生，而是依职权主动作出，属于无偿行为。

第五，是否可委托其他鉴定机构鉴定不同。雇佣鉴定机构做鉴定是不允许鉴定机构再委托其他技术机构进行鉴定；火灾事故责任认定过程中，公安消防机构可以就某个技术性问题另行委托其他技术机构进行鉴定，然后依照有关事实和技术鉴定结论来划分、确认各当事人所应承担的责任。所以，公安机关对火灾事故责任认定的行为不具有鉴定的属性，而属于行政行为，且系具体行政行为。

3.从行政诉讼法的受案范围看，火灾事故认定行为具有可诉性。

《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）行政诉讼法第十二条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（6）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

从以上法律规定可知，火灾事故认定行为不属于《行政诉讼法》第十二条规定的不予受理的情形，而且是行政诉讼法应当受理的情形：第一，火灾事故认定行为符合行政诉讼法第十一条“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”规定，属于行政诉讼法的受案范围。《行政诉讼法解释》第一条第六项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”是不可诉的，那么就是说对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为就是可诉的行政行为。故火灾事故认定行为对公民、法人或者其他组织权利义务是产生实际影响的行为，是属于行政诉讼的受案范围。第二，火灾事故认定行为不在行政诉讼法第十二条不予受理的范围之内，法无禁止即自由，火灾事故认定行为具有可诉性。

司法审查是人民法院对行政机关依法行政实施监督，从而行政诉讼具有了第二种功能和作用，即行政法制监督(6)。公安机关是国家管理公共安全的重要行政执法机关，其对消防安全工作进行管理，并对火灾事故进行责任认定是其行使公安行政管理权作出的具体行政行为，该具体行政行为是否合法，直接影响到当事人的财产权利和人身权利。当火灾事故责任人对责任认定是否合法持有异议或认为该具体行政行为侵犯其合法权益时，有权依照行政诉讼法的规定，提起行政诉讼，请求人民法院予以法律保护，符合行政诉讼法的立法精神。如果不允许当事人对公安机关的责任认定提起行政诉讼，那就会使这类行为排除在司法监督之外，得不到应有的监督，与“有权力就有监督”的法治原则相悖。因而，应当允许当事人对公安机关作出的火灾事故责任认定提起行政诉讼，由人民法院对责任认定行为进行司法审查，这样才符合行政诉讼法制定的目的。

结语：设立行政诉讼制度的目的是为了实现司法权对行政权的监督、制约，防止行政权的专横和滥用，督促行政机关依法行政，维护行政管理相对人的合法权益。行政确认作为国家行政管理的重要手段，为了让行政机关依法行政，为法院审判活动提供客观的处理依据，保护公民、法人和其他组织的合法权益，我国应尽早出台科学系统的行政确认单项立法，以便能更好的适应我国社会的高速发展。